Fim do Orçamento Secreto? O que está em jogo no STF

Alvo de intensa controvérsia durante o governo de Jair Bolsonaro, o chamado Orçamento Secreto será alvo de um julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF), previsto para esta quarta-feira (07/11).

A Corte vai avaliar se a gestão de dezenas de bilhões de reais do Orçamento federal de forma pouco transparente por parlamentares fere princípios constitucionais.

A expectativa é que a maioria dos ministros se posicione contra o atual funcionamento do uso desses recursos, formalmente chamados de emendas do relator-geral, em referência ao parlamentar que relata a lei orçamentária.

Há dois caminhos mais prováveis: ou o STF determinaria o fim dessas emendas, ou autorizaria sua continuidade desde que sejam adotadas novas regras que ampliem, por exemplo, a transparência e o planejamento na aplicação dos recursos.

O chamado Orçamento Secreto se tornou peça fundamental na formação de uma base de apoio ao governo Bolsonaro no Congresso. Já o presidente eleito, Luiz Inácio Lula da Silva, fez duras críticas ao mecanismo durante a campanha presidencial.

Caso as emendas do relator-geral acabem, porém, pode ser que parlamentares pressionem o futuro governo por outro tipo de compensação, em forma de cargos e verbas, em troca do apoio às pautas de interesse do Palácio do Planalto no Congresso. Por isso, dentro do PT há quem considere melhor que as emendas de relator-geral continuem com novas regras e transparência, do que sejam extintas.

Entenda em cinco pontos o que esperar do julgamento e suas possíveis implicações.

O “orçamento secreto” é o apelido que se deu a um mecanismo orçamentário conhecido como emenda de relator-geral.

Anualmente, o Congresso Nacional precisa aprovar uma lei com a previsão de gastos do governo federal no ano seguinte. Ela é chamada de Lei Orçamentária Anual (LOA).

Ela determina qual será a verba destinada para cada órgão do governo. Parte dessas despesas é obrigatória, como o salário dos servidores. Outra parte é discricionária. Isso significa que é o governo quem decide em quais obras, projetos ou programas os recursos serão aplicados.

Apesar disso, existe uma parcela do orçamento federal que é destinada de acordo com o Congresso Nacional. Essa destinação é feita por meio das chamadas emendas parlamentares.

É por meio delas que deputados e senadores enviam recursos para investimentos nas regiões onde ficam as suas bases eleitorais.

Até 2020, a maior parte das verbas que ficavam sob o controle do Congresso Nacional era destinada por meio das emendas individuais.

Neste tipo de emenda, os valores são divididos igualmente entre os deputados e tanto a autoria quanto os projetos que receberam esses recursos são públicos.

Em 2020, porém, o Congresso ampliou o volume de recursos destinados a um outro tipo de emenda: as emendas de relator-geral.

O relator-geral é o parlamentar responsável pela elaboração do projeto de lei do orçamento da União.

Em 2021, reportagens do jornal O Estado de S. Paulo revelaram que bilhões de reais foram destinados a diversos programas do governo por meio das emendas do relator-geral. A diferença é que, ao contrário do que acontecia nas emendas individuais, em que todas as informações sobre a autoria e destinação ficavam visíveis, nas emendas de relator-geral, os seus reais autores não apareciam. Por isso o apelido “orçamento secreto”.

Pelo fluxo revelado nas reportagens, os parlamentares enviavam as suas sugestões de emendas para o relator e, depois disso, ele aparecia como o responsável pelas destinações, impossibilitando a identificação e a conexão entre os autores e os destinatários dos recursos.

Na prática, a negociação desses recursos passa pelas principais lideranças do Congresso, em especial os presidentes da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG).

Especialistas em transparência governamental criticam o dispositivo sob o argumento de que ele favorece a ocorrência de casos de corrupção. A Polícia Federal já abriu investigações para apurar supostos desvios envolvendo a destinação de verbas públicas por meio de emendas do “orçamento secreto”, como no caso em que cidades do interior do Maranhão teriam inflado gastos com saúde para receber mais desses recursos.

Desde 2020, ao menos R$ 45 bilhões foram empenhados – ou seja, reservados para pagamento – em gastos com as emendas de relator-geral.

Para 2023, a proposta de lei orçamentária enviada ao Congresso pelo atual governo prevê cerca de R$ 19 bilhões para essa despesa.

Os partidos Cidadania, PSOL e PV acionaram o Supremo no ano passado contra o chamado Orçamento Secreto, solicitando que a Corte declare o mecanismo como inconstitucional.

Nas ações, os partidos argumentam que as emendas do relator ferem princípios da Constituição como os da publicidade, da moralidade e da impessoalidade na administração pública, na medida em que as verbas estariam sendo distribuídas sem transparência e de forma desigual entre os parlamentares, segundo negociações de interesse político.

“A prática retirou a possibilidade de efetiva fiscalização e controles externo e social, elementos constitucionais obrigatórios dos orçamentos e de qualquer gasto público”, argumenta ainda trecho da ação apresentada pelo PSOL.

A relatora dessas ações é a ministra Rosa Weber, atual presidente do STF. Em novembro de 2021, ela tomou uma decisão provisória suspendendo o Orçamento Secreto e determinando que fosse dada total transparência a esses gastos.

Após o Congresso definir novas regras de divulgação dessas despesas, os pagamentos foram liberados no mês seguinte por decisão de Weber, depois confirmada pela maioria da Corte.

Para atender o STF, a Comissão Mista de Orçamento do Congresso criou um portal em que os pedidos passaram a ser registrados. Mas, para especialistas em transparência, a ferramenta ainda é insuficiente.

Um dos problemas apontados é que é possível inserir como autor do pedido não apenas nomes de parlamentares, mas também pessoas, entidades e órgãos de fora do Congresso. A organização Contas Abertas fez um levantamento dos dados disponíveis e encontrou uma série de inconsistências.

“Dentre os R$ 12,3 bilhões das indicações dos ‘autores’, cerca de R$ 4 bilhões, ou seja um terço das indicações, são atribuídas a ‘usuários externos’. Dentre os usuários externos, existe um classificado simplesmente como ‘assinante’, que indicou R$ 23,6 milhões em emendas de relator”, exemplificou o economista Gil Castello Branco, diretor da organização Contas Abertas, em resposta a uma reportagem da BBC News Brasil de setembro.

Outro problema, acrescentou Castello Branco na ocasião, é que esses dados continuam fora dos sistemas que permitem fiscalizar melhor os gastos do governo federal, como Siga Brasil e Portal da Transparência.

Como a controvérsia permanece, agora o Supremo vai analisar o mérito das ações que questionam o chamado Orçamento Secreto – ou seja, a expectativa é que a Corte tome uma decisão mais definitiva sobre o tema.

As decisões preliminares sobre o tema já mostraram que a maioria da Corte tem críticas ao atual funcionamento das emendas do relator. Dessa forma, é esperado que o STF, no mínimo, determine mudanças no funcionamento dessa despesa, como obrigar a total transparência dos gastos.

Outra opção seria a Corte decidir pelo fim das emendas de relator.

Há ainda a possibilidade de um ministro pedir vista das ações para analisar melhor o tema, o que suspenderia o julgamento.

No entanto, caso isso ocorra, Rosa Weber estaria pronta para dar uma nova decisão provisória bloqueando as emendas do relator-geral, segundo apuração do portal G1.

Durante a campanha, Lula fez duras críticas ao chamado Orçamento Secreto e atacou o que seria um excesso de poder nas mãos de Arthur Lira. No entanto, após eleito, o petista decidiu apoiar a reeleição de Lira no comando da Câmara em fevereiro, já que sua vitória parece inevitável.

Segundo o jornal O Globo, nos últimos dias o presidente eleito teria conversado com alguns ministros do STF e deixado claro seu interesse no fim das emendas de relator.

Nos bastidores, porém, há dúvidas sobre se seria possível o futuro presidente manter uma boa relação com o Congresso sem ceder parte do Orçamento federal para gestão dos parlamentares.

Na bancada do PT, há parlamentares que defendem que o ideal seria manter as emendas do relator, com novas regras. Além de dar total transparência ao uso dos recursos, a ideia seria que o governo direcionasse melhor a aplicação dessas verbas, de acordo com áreas prioritárias.

Dessa forma, em vez de os parlamentares terem ampla liberdade para definir a destinação das emendas, eles teriam que optar pela aplicação dos recursos dentro de alguns programas específicos do governo federal.

“O Congresso aumentou sua influência sobre o Orçamento. É muito difícil isso retroagir. Então, se o Supremo impedir que haja essa emenda de relator de forma absoluta, ele vai criar um problema com o Congresso. O que a gente é a favor é da transparência e da equitatividade (distribuição igualitária das verbas entre os parlamentares)”, disse à BBC News Brasil um parlamentar petista.